Op donderdag 20 februari ontving journalist Bas Mesters minister van staat Herman Tjeenk Willink en secretaris-generaal van het ministerie van Sociale Zaken Loes Mulder in De Tussenruimte voor de vijfde aflevering in de debatserie Nieuwe Democratie.

In het publiek een kleine honderd mensen. Vertegenwoordigers van burgerinitiatieven, geïnteresseerden, onderzoekers, ambtenaren van gemeenten, provincies en rijk, en consultants. Naast Mesters zat de vaste columnist van De Tussenruimte, Aukje van Roessel, politiek redacteur van de Groene Amsterdammer.

Democratische rechtsorde

In het gesprek dat zich ontvouwt, wordt duidelijk dat het grote woord ‘democratische rechtsorde’ niet alleen abstracte politieke filosofie is. Voor veel professionals in de publieke sector gaat dit over hun dagelijkse realiteit. Voor hen is het concreet: een reeks spelregels over hoe we elkaar behandelen. Of zoals Loes Mulder het verwoordt: ‘Een ambtenaar gaat niet alleen aan het werk om een bedrijfje te runnen en productiecijfers te halen.’ Publieke waarden behoren in zijn werk op de eerste plaats te staan.

Tjeenk Willink somt er enkele op: tolerantie, goeder trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, gematigdheid en het besef dat we het met elkaar moeten rooien. Die spelregels zijn de gemeenschappelijke basis voor de maatschappij waarin we willen leven. Ze zijn gebaseerd op fundamentele beginselen en waarden die geleidelijk tot gemeenschappelijke waarden zijn geworden. En die waarden worden bewaakt door instituties en ambtsdragers die elkaar in evenwicht houden en elkaars tegenwicht vormen.

Democratie, zo vat Tjeenk Willink samen, is aldus de erkenning van ruimte voor diversiteit. De gemeenschappelijke gebondenheid van overheid en burgers aan het recht (de rechtsorde) zorgt voor eenheid en zekerheid. De democratische rechtsorde biedt de spelregels voor de manier waarop de overheid met ons en wij met elkaar omgaan.

De overheid als bedrijf

Toch wordt de overheid, sinds managers er hun intreden deden, al decennia lang behandeld en beoordeeld als bedrijf, stelt Tjeenk Willink. In het nationale beleid werd de economische welvaart via de private sector het voornaamste criterium voor succes. De metafoor van de mens als economisch dier (een ‘homo economicus’) werd leidend. In zo’n eenzijdig economisch denken zijn diensten van de overheid in eerste instantie kostenposten. Bij economische tegenwind moest daarop worden bezuinigd.

Juist door dit paradigma te volgen ondermijnt de overheid de democratische rechtsorde, stelt Tjeenk Willink, die in zijn presentatie een samenvatting geeft van zijn boek Groter denken. Kleiner doen. Het bedrijfsmatige paradigma heeft volgens hem allerlei onacceptabele gevolgen die een democratische rechtstaat onwaardig zijn: Het aantal daklozen stijgt, terwijl het economisch juist goed gaat. De uitvoerende professional in de zorg, het onderwijs, of elders voelt zich niet erkend in zijn inhoudelijke expertise. De rechter wordt politiek onder vuur genomen, terwijl de invloed van het bestuur groeit. Burgers voelen zich overvallen door maatregelen die de overheid te lang voor zich uit heeft geschoven.

Inmiddels is duidelijk dat behalve de burger ook de ambtenaren hier last van hebben. De drang naar efficiency belemmert ambtenaren met regelmaat, aldus Loes Mulder. Het geeft hen ook een ongemakkelijk gevoel. Een ambtenaar is geen radertje in een systeem, maar iemand die mensen van een rijbewijs wil voorzien, die asielzoekers zo goed mogelijk probeert te ontvangen, en die mensen helpt die een uitkering nodig hebben. De grote vraag daarbij is hoeveel vrijheid de ICT nog laat aan de ambtenaar en hoeveel vrijheid hij zich kan permitteren? Is er nog voldoende ruimte om de in de democratische rechtsorde vastgelegde spelregels te volgen?

Ruimte voor maatwerk

Volgens Mulder voelen professionals ‘op de werkvloer’ dit ongemak al langer, maar ze merkt dat het nu ook echt besproken wordt. Ze wijst bijvoorbeeld op het onderzoek in opdracht van de Tweede Kamer, ‘Verkenning Maatwerk in dienstverlening en discretionaire ruimte’. Volgens haar een duidelijke poging om uitvoeringsorganisaties meer ruimte te geven om maatwerk te leveren aan burgers. Kortom: om meer nadrukkelijk op de mens te kunnen letten.

Overigens waarschuwt Mulder ook voor het risico het kind met het badwater weg te gooien. De beweging naar meer efficiency en standaardisatie is er niet voor niets geweest. De verzorgingsstaat van de jaren zeventig en tachtig werd te duur. Ook harde, en op het oog onmenselijke sancties zijn meestal niet uit de lucht gegrepen: er zijn wel degelijk mensen die misbruik maken van een te ‘zachte’ aanpak. Het zou naïef zijn om alleen maar uit te gaan van het goede in de mens. Maatwerk is het nieuwe streven. Maar de oplossing, zo waarschuwt ze, zit hem niet in een totale ommekeer. Het gaat om het vinden van een balans tussen efficiency en maatwerk.

Burgers moeten meedoen

Volgens zowel de gasten als mensen in de zaal ligt een belangrijk deel van de oplossing ook in een grotere rol voor burgers in de democratie. Want we hebben niet alleen een representatieve democratie nodig, waarin burgers eens in de vier jaar stemmen volgens vastgestelde procedures, en waarin overheidsdienaren en politici volgens vaste regels beleid maken en uitvoeren. Er is ook zoiets als wat Tjeenk Willink een maatschappelijke democratie noemt. Daarin ligt de nadruk op de rol van de burger als 'citoyen' in de samenleving. Burgerschap als publiek ambt, waarin het niet alleen om de politieke participatie gaat (de relatie met de overheid) maar om de actieve deelname van burgers aan de samenleving vanuit gemeenschappelijk gevoelde verantwoordelijkheden.

Een bezoeker in de zaal, die zelf burgerinitiatieven opzet, verwoordt treffend de problematische verhouding tussen overheid en burgers. Aan de ene kant blijkt het voor een burger moeilijk een ambtenaar te vinden die meteen zegt: ‘Het probleem dat je noemt, herken ik. Ik ga er wat aan doen’. Heel vaak wordt een burger doorgestuurd naar een volgend loket. Maar als de overheid een burgerinitiatief plotseling wel als waardevol herkent, vindt ze het weer zó leuk dat het initiatief volledig wordt overgenomen. Van een burgerinitiatief blijft dan weinig over. Burgers raken dan gefrustreerd, en nemen afstand van de overheid.

Tjeenk Willink waarschuwt voor het gevaar dat burgerparticipatie door de overheid te ‘bedrijfsmatig’ wordt ingestoken. Die zegt dan: ‘Wij hebben een nieuw product participatie! Wilt u meedoen? We kijken wel of uw inbreng ons bevalt.’ Participatie zo vult hij aan, is er ook niet alleen om besluitvorming van onderop te beïnvloeden. Het gaat verder dan dat. Het gaat uiteindelijk over de waarden die we met elkaar delen, om de vraag in welke samenleving willen we leven. Om de spelregels waarnaar we willen leven. Zoals hij ze eerder al opsomde.

En het gaat ook om de erkenning van het feit dat het niet ‘de overheid tegenover de burger’ is. Het blijkt allemaal veel minder zwart-wit en ook veel minder ver weg dan het soms lijkt. Om Aukje van Roessel’s gesproken column te citeren: ‘Hoe kan het dat ambtenaren vergeten dat ze zelf ook burger zijn zodra ze het ministerie of het stadhuis binnen stappen? Democratie is een taak van ons allemaal, niet alleen van overheidsdienaren en politici, en niet alleen in verkiezingstijd.

Ken je rol

Op de slotvraag van Mesters hoe hij decennia lang in de complexe wereld van de rijksoverheid wist stand te houden, geeft Tjeenk Willink mee wat volgens hem nodig is om de democratische rechtsorde overeind te houden: rolvastheid en weten waarvoor je staat, en daar consistent in zijn. In de democratie waarin politici, ambtenaren (van alle soorten en maten) en burgers samen moeten werken, moet ieder duidelijk weten welke rol hij heeft, de mogelijkheden en de grenzen van ieders verantwoordelijkheid. Waarom ben ik actief geworden als burger? Wat motiveert me als politicus? Waarom ben ik ooit ambtenaar geworden? Vast niet alleen om de winkel draaiende te houden of het eigen belang na te streven. Maar om zo goed mogelijk mensen te helpen, op basis van tolerantie, goeder trouw, rechtvaardigheid, redelijkheid, gematigdheid en het besef dat we het met elkaar moeten rooien. Met andere woorden: om de democratische rechtsorde te versterken.

En dan nu het antwoord op de hierboven gestelde vraag wat een minister, een ambtenaar en een burger met elkaar gemeen hebben. Het antwoord is even simpel als complex: minister, ambtenaar en burger zijn allemaal mensen. Mensen die verschillende rollen hebben, maar elkaar horen te behandelen op basis van tolerantie, redelijkheid, goeder trouw, gematigdheid, rechtvaardigheid… De waarden die in de democratische rechtsorde zijn verankerd. Dat is de centrale boodschap van de Tussenruimte op 20 februari 2020, als we er één moeten benoemen.